Генпрокуратура нашла коррупцию в Порядке Росархива : ВГД

На сайте ВГД собираются люди, увлеченные генеалогией, историей, геральдикой и т.д. Здесь вы найдете собеседников, экспертов, умелых помощников в поисках предков и родственников. Вам подскажут где искать документы о павших в боях и пропавших без вести, в какой архив обратиться при исследовании родословной своей семьи, помогут определить по старой фотографии принадлежность к воинским частям, ведомствам и чину. ВГД - поиск людей в прошлом, настоящем и будущем!

В январе с.г. я направил в Генеральную прокуратуру РФ заключение, в котором указал на наличие в приказе Росархива от 01.09.2017 N 143 "Об утверждении Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации" коррупциогенных факторов.
Они касались не только платы за самостоятельное копирование, но и например запрета копирования дел, которые покажутся сотруднику архива "дефектными", а также ряд других.
Вот это последнее (про определение "дефектности" на глазок) и было признано Генпрокуратурой незаконным.
Артизову внесено требование об изменении Порядка.
Также соответствующая информация направлена Мединскому, поскольку имеются некоторые противоречия между этим Порядком и Приказом Минкультуры РФ от 18.01.2007 N 19 "Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук" (но этот документ в этом году будет переработан Росархивом уже под своей "торговой маркой").

Увы, про самостоятельное копирование опять прежняя шарманка...

aricit написал:

[q]
выложите сам текст обращения в Генпрокуратуру
[/q]

[q]
19 декабря 2017 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации на своем официальном веб-сайте сообщила, что в ходе проведения антикоррупционной экспертизы выявлены коррупциогенные факторы в Административном регламенте, утвержденном приказом Федерального архивного агентства от 09.01.2017 № 1.

Однако, по моему мнению, это не единственный нормативный правовой акт Росархива, содержащий коррупциогенные факторы.

Мною, в качестве независимого эксперта (распоряжение Минюста России от _______г. № _______), была проведена антикоррупционная экспертиза Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утвержденного приказом Росархива от 01.09.2017 № 143 (далее – Порядок).

По результатам экспертизы выявлены следующие коррупциогенные факторы, установленные Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Методика):

1. В пункте 3.7 Порядка содержатся нормативная коллизия (п. 3 и) Методики), заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (п. 3 е) Методики), нарушение компетенции государственных органов (п. 3 д) Методики), выборочное изменение объема прав (п. 3 в) Методики), поскольку ограничение выдачи подлинников архивных дел, документов, справочно-поисковых средств к ним, печатных изданий пользователю в случае нарушения им подпунктов 4.2.5, 4.2.6, 4.2.9, 4.2.12, 4.2.19 Порядка законами не предусмотрено (в том числе ст.13.20 КоАП РФ). Ограничение прав отдельных лиц (в т.ч. правонарушителей) – это исключительная компетенция административного, уголовного и процессуального законодательства, а не ведомственного НПА.

2. В пункте 4.2.24 Порядка содержатся нормативная коллизия (п. 3 и) и завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права (п. 4 а) Методики) в части запрета использования при самостоятельном копировании штативов.
Ч.5 ст.26 ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» позволяет вводить ограничения на используемые технические средства копирования, однако штатив не является средством копирования.
Более того, данные ограничения должны служить достижению основной цели архивного законодательства – обеспечению сохранности архивных документов, а не навязыванию платных услуг ввиду снижения качества копий, изготавливаемых пользователями самостоятельно без применения штативов, с целью принуждения к заказу копий у самого архива. Штатив, устанавливаемый на стол или крепящийся на самом пользователе (например, нагрудный штатив), никоим образом не может повредить архивное дело/документ.

3. В пункте 4.2.25 Порядка в части запрета самостоятельного копирования подлинников дел и документов, отнесенных к категории особо ценных, содержатся нормативная коллизия (п. 3 и) Методики) и выборочное изменение объема прав (п. 3 в) Методики). Согласно апелляционному определению Ленинского районного суду г.Н.Новгорода от 23 марта 2017 г. по делу № 11-51/2017 «самостоятельное копирование архивных документов с использованием собственных технических средств является лишь способом фиксации информации из архивных документов наравне с самостоятельным вычитыванием или выписыванием информации из архивных документов». Получается, что особо ценные дела и документы, не имеющие копий фонда пользования, будут выдаваться в читальный зал для пользователей, работающий в форме вычитывания или выписывания информации, а пользователи, работающие в форме самостоятельного копирования информации, получить их не смогут. Это явная дискриминация пользователей по выбранной ими форме работы с архивными документами.

4. В пункте 4.2.25 Порядка в части запрета самостоятельного копирования подлинников дел и документов с угасающим текстом, при наличии пигментных пятен, коррозии железо-галловых чернил, нарушения связи красочного слоя с основой (растрескивание, осыпи, порошение), на ломкой бумаге, на кальке, имеющих сургучные и восковые печати, повреждение переплета (раскол блока, нарушение шитья, выпадение листов), корешок, который не позволяет раскрыть дело на ровной поверхности, не причиняя при этом повреждений переплету и самому делу, содержатся неопределенность оснований принятия решения (п. 3 а) Методики), категории оценочного характера (п. 4 в) Методики), нормативная коллизия (п. 3 и), выборочное изменение объема прав (п. 3 в) Методики).
В практически любом архивном деле/документе можно найти указанные выше дефекты. Большинство этих дефектов (например, угасание текста, коррозия, пятна, нарушение связи и т.д.) не имеют четких критериев того, в каком объеме, количестве и при какой степени проявления они создают угрозу для физической сохранности дела/документа и связанной с этим невозможности их выдачи в читальный зал пользователям. Поэтому сотрудник архив «на глаз» будет оценивать дефектность дела и единолично решать, выдавать ли дело для самостоятельного копирования или нет. Это явный коррупциогенный фактор.
Более того, данный пункт противоречит п. 5.13 Правил, утв. приказом Минкультуры России от 18.01.2007 № 19, согласно которому не производится копирование только тех документов, которые признаны в установленном порядке находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии.
Согласно п. 2.11.7.1 Правил, утв. приказом Минкультуры России от 18.01.2007 № 19, решение о признании документа находящимся в неудовлетворительном физическом состоянии и его постановке на специальный учет принимает руководитель архива на основании экспертного заключения реставратора и руководителя подразделения, ответственного за хранение архивных документов.
Таким образом, данная процедура лишена коррупциогенного фактора, когда документ признается дефектным сотрудником единолично, а только по результатам экспертного заключения. А пользователь, в свою очередь, всегда может проверить, состоит ли документ на специальном учете документов, находящихся в неудовлетворительном физическом состоянии, и обоснованно ли ему отказано в самостоятельном копировании.

5. Пункт 4.2.27 Порядка:
- является заполнением законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (п. 3 е) Методики) - устанавливает общеобязательные правила поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия соответствующих указаний в законах, в частности в ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»;
- принят за пределами компетенции (п. 3 д) Методики), поскольку Росархиву не предоставлено право нормативно-правового регулирования в сфере печати, издательской и полиграфической деятельности, информационных технологий, авторского права и смежных прав. Также данный пункт не соответствует предмету регулирования данного Порядка (пункт 1.2), т.к. эта обязанность не связана с работой в читальном зале;
- содержит неопределенные требования к гражданам (п. 4 а) Методики), поскольку не устанавливает сроков, способа и порядка информирования, не конкретизирует авторство публикаций, по которым необходимо предоставлять указанные данные (по своим публикациям, по публикациям в соавторстве, по служебным произведениям, по чужим публикациям и т.п.).

6. В пункте 4.1.14 Порядка содержится нормативная коллизия (п. 3 и) Методики), поскольку самостоятельное изготовление собственным техническим средством копии архивных дел и документов не является услугой со стороны архива и, соответственно, не должно осуществляться на возмездной основе.
Изменения, внесенные Федеральным законом от 18.06.2017 № 127-ФЗ «О внесении в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ч.5 ст.26 ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», позволяют Росархиву устанавливать в Порядке ограничения по копированию архивных документов на возмездной или безвозмездной основе. Однако, указанный закон не установил, что самостоятельное копирование пользователями собственными техническими средствами является со стороны архивов возмездной услугой, а Росархив не вправе в нарушение ГК РФ трактовать те или иные действия как «услуга».
Ленинский районный суд г.Н.Новгорода в апелляционном определении от 23 марта 2017 г. по делу № 11-51/2017 (https://leninsky--nnov.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=255664501&delo_id=1540005&new=0&text_number=1) установил, что «самостоятельное копирование подлинных архивных дел, документов, справочно-поисковых средств к ним пользователями с использованием своих бесконтактных видов копирующих технических средств не подпадает под понятие «услуга». Таким образом, из смысла законодательства следует, что взимание платы за самостоятельное копирование подлинных архивных дел, документов, справочно-поисковых средств к ним техническими средствами пользователя, а также взимание платы за предоставление документов пользователю для самостоятельного копирования собственными техническими средствами является незаконным.
… самостоятельное копирование является ничем иным как одним из способов фиксации информации из полученного для изучения архивного документа. В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова слово «услуга» означает действие, приносящее пользу, помощь другому. Условия Договора на оказание услуг регламентированы гражданским законодательством. Согласно пункту 1 статьи 779 ГК РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Однако, между истцом с одной стороны и архивом с другой отсутствовали в вышеописанной ситуации гражданско-правовые отношения, характеризуемые законодательством именно как «услуга», т.к. при самостоятельном копировании архивных документов собственными техническими средствами у истца отсутствовала цель в получении от архива каких-то дополнительных встречных действий помимо предусмотренных архивным законодательством РФ и осуществляемых бесплатно (организация работы читального зала, включая обеспечения контроля работником читального зала соблюдения пользователями установленных правил работы с архивными документами). В процессе исполнения договора сотрудники архива никаких действий по копированию документов не совершали. Действия сотрудников архива по созданию условий для копирования также не вышли за пределы предусмотренных законодательством».
[/q]

А мне вот всё-таки не даёт покоя запрет на использование штативов. Я никак не пойму, каким образом использование штатива при фотографировании может повредить документ, если штатив никаким образом документа не касается? Получается, повреждение документа может быть нанесено только одним способом: если пользователь попросту забыл закрепить на шативе фотоаппарат, и тот, в результате этого, упал с высоты на архивное дело, чем нанёс ему повреждение. Но гораздо больше вероятности повреждения документа при работе без штатива, так как от усталости или напряжения, исследлователь гораздо быстрее устанет и попросту уронит фотоаппарат на архивное дело. Так где же логика? Один раз закрепить на штативе и фотографировать, сколько нужно. Или всегда удерживать в руках, каждый кадр настраивая резкость?

Ответ Генпрокуратуры – свершившийся факт. Но что интересно. Если сравнивать:
обращение и ответ Генпрокуратуры и,
замечания ко второму варианту Порядка, и ответ Росархива, то просматривается следующее:
Maksim Andreevich в своем обращении в Генпрокуратуру привел конкретные примеры по п.4.2.25 Порядка

[q]
В пункте 4.2.25 Порядка в части запрета самостоятельного копирования подлинников дел и документов с угасающим текстом, при наличии пигментных пятен, коррозии железо-галловых чернил, нарушения связи красочного слоя с основой (растрескивание, осыпи, порошение), на ломкой бумаге, на кальке, имеющих сургучные и восковые печати, повреждение переплета (раскол блока, нарушение шитья, выпадение листов), корешок, который не позволяет раскрыть дело на ровной поверхности, не причиняя при этом повреждений переплету и самому делу, содержатся неопределенность оснований принятия решения (п. 3 а) Методики), категории оценочного характера (п. 4 в) Методики), нормативная коллизия (п. 3 и), выборочное изменение объема прав (п. 3 в) Методики).
В практически любом архивном деле/документе можно найти указанные выше дефекты. Большинство этих дефектов (например, угасание текста, коррозия, пятна, нарушение связи и т.д.) не имеют четких критериев того, в каком объеме, количестве и при какой степени проявления они создают угрозу для физической сохранности дела/документа и связанной с этим невозможности их выдачи в читальный зал пользователям. Поэтому сотрудник архив «на глаз» будет оценивать дефектность дела и единолично решать, выдавать ли дело для самостоятельного копирования или нет. Это явный коррупциогенный фактор.
Более того, данный пункт противоречит п. 5.13 Правил, утв. приказом Минкультуры России от 18.01.2007 № 19, согласно которому не производится копирование только тех документов, которые признаны в установленном порядке находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии
[/q]

и, Генпрокуратура с ними согласилась.

Замечания Maksim Andreevich ко второму варианту Порядка по

[q]
24. В пункте 4.2.23 проекта Порядка исключить запрет самостоятельного копирования подлинников дел, переплет которых не позволяет раскрываться на 180 градусов или высота корешка которых составляет более 4 см.
В случае если такое требование будет оставлено, то его надо:
- дополнить указанием на то, каким средством измерения (в том числе необходимость его поверки), с какой погрешностью и по какой методике будут производиться измерения гра-дуса раскрытия переплета или высоты корешка;
- направить его в соответствии с Приказом Минпромторга России от 30.07.2015 № 2167 на обязательную метрологическую экспертизу в Росстандарт;
- сохранить возможность самостоятельного копирования дела в полураскрытом состоянии, раз уж архив в п.4.1.12 проекта Порядка снимает с себя ответственность за качество само-стоятельно изготовленных пользователем копий.
[/q]

И Росархив, уже на тот момент, вынужден был исключить ограничения из проекта Порядка (*)
Про оценочные понятия «с угасающим текстом», «при наличии пигментных пятен, коррозии железо галловых чернил», «на ломкой бумаге» Росархив «постарался промолчать», так как скорее всего «надеялся протащить половинчатое решение», отписавшись общими фразами. В тот раз это прокатило.
В ответе же на обращение Maksim Andreevich Генпрокуратура отметила, что у Росархива
«Порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимся в неудовлетворительном физическом состоянии» до настоящего времени не разработан и не утвержден.
Изложены конкретные факты – Генпрокуратуре пришлось их признать,
а Росархиву, пусть и частично, исключить из Порядка ряд ограничений
По остальным пунктам обращения Генпрокуратура, скорее всего, опиралась на ответ Росархива, в компетенцию которого (как государственного органа) входит решение перечисленных в обращении вопросов.
Это еще раз подтверждает, что на конкретные доводы (примеры, факты) о нарушении Росархивом действующего Законодательства и отвечать приходиться по существу, а не общими фразами.

Как добиться порядка, при котором дела в ПФС должны будут БЕСПЛАТНО просматриваться на предмет выявления интересующих исследователя вопросов сотрудниками архива? Это хороший стимул не злоупотреблять практикой маркирования дел, якобы находящимися в ПФС

aricit написал:

[q]
Ответ Генпрокуратуры – свершившийся факт.
[/q]

У меня есть мысль обжаловать этот ответ по не принятым пунктам вплоть до Чайки. Понятно, что ответ, по всей видимости, будет готовить все то же управление Генпрокуратуры, но все же хочется "протестировать" эту возможность до конца.

Leontiya написал:

[q]
Как добиться порядка, при котором дела в ПФС должны будут БЕСПЛАТНО просматриваться на предмет выявления интересующих исследователя вопросов сотрудниками архива?
[/q]

Имхо никак.
Если дело НФС, то архив обязан сделать на него фонд пользования (если это возможно) и выдать его пользователю. Если это не возможно, то к такому делу доступ может быть разрешен только с целью реставрации, а не исполнения запросов.

Maksim Andreevich Такое правило давно работает в РГВИА. Архив из разряда худших, однако я пользовалась такой услугой, и вполне успешно

Leontiya написал:

[q]
Такое правило давно работает в РГВИА.
[/q]

Однако у Росархива позиция как я написал выше (где-то год назад я делал запрос по этому вопросу). И если честно, то в этом есть разумное зерно. Если по делам НФС часто исполнять запросы, то от них ничего не останется...

Оренбург общество Однодворец написал

[q]
Я никак не пойму, каким образом использование штатива при фотографировании может повредить документ, если штатив никаким образом документа не касается
[/q]

Уважаемый Оренбург общество Однодворец, что мы крутимся вокруг возможного падения штатива на архивный документ. Это «игра на поле Росархива» и его доводы (причины запрета на штатив) будут признаваться более убедительными чем наши.
Пусть теперь «Росархив играет на нашем поле». Какие доводы он приведет.
Необходимо писать жалобу в Генпрокуратуру на то, что «запрет на использование штативов при самостоятельном копировании архивных документов» является дискриминационным для целой категории пользователей (они просто не смогут самостоятельно проводить съемку нужного им архивного документа, а должны будут оплачивать (навязанную Архивом) услугу по копированию). А именно:
- лицам с физическими дефектами тела (отсутствует или сломана одна из рук);
- лицам с нервными расстройствами, в частности (болезнь Паркинсона), у которых конечности само произвольно трясутся;
- беременным женщинам (в 1 и 3 триместре беременности), для которых медициной рекомендован ряд ограничений в переносе тяжестей в руках (фотоаппарат или планшетный компьютер), частоте наклонов (фокусировка фотоаппарата) и др.;
- пожилым и престарелым людям со слабым здоровьем (руки не могут длительно держать даже относительно легкий предмет);

Каждый пользователь хочет сделать качественные снимки архивных документов. В следствии чего перед каждым кадром снимающий будет подстраивать фотоаппарат (фокусировка, установка выдержки и т.д.). А так как расстояние от фотоаппарата до документа будет каждый раз меняться. (человек не робот, поэтому попасть (руками с фотоаппаратом) в одну и ту же точку он не сможет), то процедура настройки будет происходить перед каждым кадром. После фиксации кадр еще и необходимо посмотреть, а что получилось. Если нет четкости изображения страница будет пересниматься. На все это в среднем может затрачиваться 2-3 минуты, а может и больше. (Сразу прошу тех пользователей, кто станет утверждать, что он сделает кадр за несколько секунд. Нам необходимо весомое обоснование, а не «чемпионские успехи»). Видно, что на съемку 100 страниц пользователю потребуется несколько часов.
Фотоаппаратура у всех пользователей разная (от любительской до профессиональной), соответственно и весит по- разному (до 1 кг любительская, профессиональная значительно тяжелее).
Держать фотоаппарат в руках по несколько часов – дело не легкое даже для здорового человека, не говоря уже о перечисленной категории граждан.
Основная функция штатива довольно проста: он удерживает камеру в требуемом положении. Это позволяет получить резкое изображение при условиях, когда сделать снимок без размытия из-за дрожания фотоаппарата практически невозможно.
На дрожание или не дрожание фотоаппарата влияет еще и то, насколько устойчиво человек может удерживать фотоаппарат, резкость объектива, разрешение матрицы и расстояние до предмета съемки, а также человеческие факторы: какой вес человек может удерживать, насколько устал и т.д.
Пользователь просто иногда не в силах удержать на весу камеру такое время, которое необходимо для экспонирования снимка, для этого нужна твердая опора. Использование штатива позволяет создавать снимки в условиях плохой освещенности или получать большую глубину резкости.

aricit, как Вы всё правильно написали!