Проблемы доступа к документам в архивах ФСБ

В Первый кассационный суд общей юрисдикции
Административный истец: Дондуковский Максим Викторович
//домашний адрес, телефон, электронная почта//
Административный ответчик: УФСБ России по Омской области
644099, г. Омск, ул. Ленина, д. 2

КАССАЦИОННАЯ ЖАЛОБА
на решение Центрального районного суда г. Тулы от 10.02.2021, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 11.05.2021 по административному делу № 2а-310/2021 (33а-1420/2021)

Решением Центрального районного суда г. Тулы от 10.02.2021 мне было отказано в удовлетворении искового требования о признании незаконным требования УФСБ России по Омской области (далее — Управление) о предоставлении дополнительных документов (а именно документов, подтверждающих родство с Алексеевым В. В.) в части, касающейся получения мной копий архивных документов в отношении бывшего сотрудника органов безопасности Алексеева В. В., не содержащих государственную тайну и созданных ранее 12.11.1945.
Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда своим определением от 11.05.2021 оставила это судебное решение без изменения.
При рассмотрении административного дела как судом первой инстанции, так и судом апелляционной инстанции были допущены следующие нарушения: 1) выводы суда не соответствуют обстоятельствам административного дела; 2) неправильно применены нормы материального права.
Судом первой инстанции установлено, что:
а) административным истцом в обращении от 22.10.2020 запрошена архивная справка в отношении бывшего сотрудника органов безопасности Алексеева В. В., 1886 года рождения, а затем в обращении от 12.11.2020 запрошены копии архивных документов из личного дела Алексеева В. В., созданных ранее 12.11.1945. К заявлению от 12.11.2020 были приложены копии страниц паспорта заявителя. При этом административный истец, обращаясь за получением архивной справки и копий архивных документов, не имел цели, связанной с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации;
б) в ответ на запрос копий Управление сообщило, что для получения интересующих сведений необходимо приложить к запросу копии документов, подтверждающих родственную связь административного истца с Алексеевым В. В., либо копии документов, подтверждающих родственную связь иных родственников Алексеева В. В., а также соответствующим образом оформленную ими доверенность, дающую право административному истцу запрашивать и получать в архивах органов безопасности РФ необходимые сведения;
в) личное дело Алексеева В. В. входит в состав секретного архивного фонда, сведения из которого составляют государственную тайну в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденным Указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203. Вопрос о рассекречивании материалов дела не рассматривался;
г) Управление не принимало решения об отказе административному истцу в доступе к архивным документам.

1. ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ОТМЕНЫ РЕШЕНИЯ СУДА ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ

1.1
Согласно ч. 6 ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
Управление в нарушение данной нормы не отказало в предоставлении запрошенных сведений в связи с их секретностью и своевременно не проинформировало об их секретности, чем ввело заявителя в заблуждение по существу вопроса.
Таким образом, суд первой инстанции не применил указанную норму Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Вывод суда первой инстанции о том, что Управлением не допущено каких-либо незаконных действий, не соответствует установленному обстоятельству нерассекреченности архивного личного дела Алексеева В. В.

1.2
Управление, обусловив доступ к архивным документам (посредством предоставления их копий) из нерассекреченного личного дела Алексеева В. В. документальным подтверждением родства заявителя с Алексеевым В. В., нарушило Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-I «О государственной тайне».
В соответствии со ст. 25 Закона РФ «О государственной тайне» порядок доступа гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, устанавливается нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Согласно п. 4 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 № 63, доступ граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, разрешается только при наличии у них допуска к государственной тайне по соответствующей форме.
Ни Закон РФ «О государственной тайне», ни Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне не предусматривают доступ к составляющим государственную тайну сведениям о лице на основании подтверждения родства заявителя с этим лицом.
Не предусматривает подобного условия (требования, основания для доступа к сведениям) и Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». Ст. 7 данного закона, на которую в своем решении ссылается суд первой инстанции, указывает лишь, что сведения о лицах, уволенных из органов федеральной службы безопасности, могут передаваться органами федеральной службы безопасности гражданам только в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Таким образом, суд первой инстанции не применил Закон РФ «О государственной тайне» и соответствующий подзаконный акт Правительства РФ.
Вывод суда первой инстанции о том, что Управлением не допущено каких-либо незаконных действий, не соответствует установленным обстоятельствам нерассекреченности архивного личного дела Алексеева В. В. и согласия Управления предоставить запрошенные сведения после того, как будет подтверждено родство заявителя с Алексеевым В. В.

1.3
Установленные обстоятельства не позволяют в обоснование выводов суда первой инстанции ссылаться на нормы о защите частной жизни, личной и семейной тайны и т. п.
Условие, что для истребования сведений, содержащих персональные данные о третьих лицах, дополнительно представляются документы, подтверждающие полномочия заявителя, предусмотренные законодательством Российской Федерации, сформулированное в п. 16 Административного регламента ФСБ России по предоставлению государственной услуги по выдаче архивных справок или копий архивных документов, утвержденного приказом ФСБ России от 28.08.2013 № 459 (далее — Административный регламент), не обосновывает требование Управления с учетом установленных обстоятельств, поскольку данное условие, не имея юридической силы ограничивать права и свободы гражданина (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), отсылает к федеральному законодательству, а федеральное архивное законодательство, обеспечивающее при обращении к архивным документам защиту личной и семейной тайны гражданина, его частной жизни, не предусматривает ограничения доступа к соответствующим архивным документам по истечении 75 лет со дня их создания, а также не предусматривает подтверждения каких-либо полномочий заявителя, пользователя архивными документами (ч. 3 ст. 25 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»).
Таким образом, суд первой инстанции неправильно истолковал п. 16 Административного регламента (в котором вообще не содержится безусловного требования подтверждать родство, а только делается отсылка к федеральному законодательству, которое и регулирует соответствующие правоотношения), не учтя соответствующую норму федерального архивного законодательства.
Вывод суда первой инстанции о том, что административный истец не подтвердил полномочия пользователя архивными документами, не соответствует установленному обстоятельству запроса копий архивных документов, в отношении которых на дату обращения от 12.11.2020 истек ограничительный 75-летний срок, установленный Федеральным законом № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».
 
1.4
Суд первой инстанции, приходя к выводу, что нет никаких иных оснований для доступа граждан к материалам архивных дел, кроме оснований, связанных с применением Закона РФ от 18.10.1991 года № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» и соответствующего подзаконного акта (Положение о порядке доступа, утвержденное приказом Минкультуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ от 25.07.2006 № 375/584/352), а также ч. 3 ст. 26 Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», допускает неправильное истолкование Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», ведущее к сужению объема прав, гарантированных ч. 1 ст. 24 Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».
Суд первой инстанции неправильно истолковывает норму, содержащуюся в ч. 3 ст. 26 Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Смысл этой нормы состоит в гарантии бесплатности предоставления государственными органами копий архивных документов, если они связаны с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации, — а не в том, что государственные органы не могут предоставлять копии архивных документов, если они не связаны с вопросами социальной защиты.
Подтверждением этому, в частности, служит п. 5.9 Правил организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утвержденных приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526, различающий тематические и социально-правовые запросы в архив организации, а также п. 5.7 указанных Правил, включающий социально-правовые запросы в число запросов вообще, но не сводящий исполнение запросов к исполнению только социально-правовых запросов.
Пояснения к этому различению даны в п. 5.1 «Методических рекомендаций по применению Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях».
Стоит отметить, что предоставление копий архивных документов — это способ обеспечения доступа к архивным документам (ч. 1.1 ст. 24 Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»). Федеральное архивное законодательство, предусматривая ограничение доступа к архивным документам (ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»), не предусматривает какие-либо отдельные ограничения на получение копий архивных документов.
Кроме того, суд первой инстанции, ограничивая в обсуждаемом выводе основания обращения в госорган за сведениями из архивных документов только двумя поводами (реабилитация жертв политических репрессий и социальная защита граждан), не только неправильно применяет нормы материального права, но и противоречит другому своему выводу о том, что Управление (которое согласно предоставить запрошенные сведения после того, как я подтвержу родство с Алексеевым В. В.) не допустило каких-либо незаконных действий, хотя мой запрос, как видно из установленных обстоятельств, не связан ни с вопросами реабилитации, ни с вопросами социальной защиты. Если бы обсуждаемый вывод суда был правилен, я вообще не имел бы права на доступ к указанным архивным документам, независимо от подтверждения или неподтверждения родства.

1.5
Следствием произвола Управления стало нарушение моих прав и законных интересов.
Управление, не ответив на мои обращения отказом и не известив о нерассекреченности архивного личного дела Алексеева В. В., ввело меня в заблуждение по существу вопроса и лишило меня возможности незамедлительно после этого направить запрос о рассекречивании, т. е. создало препятствие к осуществлению моего права, предусмотренного ст. 15 Закона РФ «О государственной тайне».
Если бы Управление сразу отказало мне в доступе к сведениям по причине их нерассекреченности, то, учитывая истекшее время, запрос о рассекречивании мог бы быть уже рассмотрен по существу в соответствии с установленным законом трехмесячным сроком.
В настоящее время я воздерживаюсь от запроса о рассекречивании, поскольку такой запрос изменил бы обстоятельства административного дела, судебное решение по которому я обжалую и каковые поэтому имеют юридическое значение в том виде, в каком они установлены судом.
Таким образом, решение суда первой инстанции, будучи незаконным и вынуждая меня инициировать его обжалование, создает условия, не позволяющие немедленно подать запрос о рассекречивании, чем также препятствует осуществлению вышеуказанного права.
Более того, решение суда вредит моим законным интересам (состоящим в том, чтобы и доступ, и ограничения доступа к архивным документам осуществлялись в строгом соответствии с нормами федерального законодательства — как в данном случае, так и в перспективе аналогичных запросов), поскольку это решение убеждает государственный орган в том, что его произвол — это норма, а значит, можно и дальше нарушать права заявителя.
Кроме того, признание судом первой инстанции действий Управления законными не только не отвечает нормативным задачам административного судопроизводства, в частности задаче укрепления законности и предупреждения нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (п. 4 ст. 3 КАС РФ), но и создает такие правовые последствия, которые могут угрожать моим правам и законным интересам.
Так, это может лишить меня возможности прибегнуть к судебной защите прав и законных интересов, если в случае рассекречивания личного дела Алексеева В. В. и моего последующего обращения за копиями архивных документов старше 75 лет из этого личного дела Управление снова потребует представления дополнительных документов, — поскольку судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям (п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ).

2. ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ОТМЕНЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СУДА АПЕЛЛЯЦИОННОЙ ИНСТАНЦИИ
Суд апелляционной инстанции в своих выводах соглашается с выводами суда первой инстанции, поэтому вышеприведенные доводы кассационной жалобы относятся также и к соответствующим выводам суда апелляционной инстанции.

2.1
Аналогично п. 1.1 оснований для отмены решения суда первой инстанции.

2.2
Аналогично п. 1.2 оснований для отмены решения суда первой инстанции.
Кроме того, согласие суда апелляционной инстанции с выводом суда первой инстанции, что Управлением не допущено каких-либо незаконных действий (т. е. суд первой инстанции не посчитал незаконным согласие Управления предоставить запрошенные сведения из, как выяснилось в ходе судебного процесса, нерассекреченного архивного личного дела Алексеева В. В. после подтверждения родства заявителя с Алексеевым В. В.), противоречит другому его выводу, что копии архивных документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, могут быть предоставлены для ознакомления и копирования только при рассмотрении в установленном порядке вопроса об их рассекречивании и снятии ограничений на ознакомление с ними.

2.3
Аналогично п. 1.3 оснований для отмены решения суда первой инстанции.

2.4
Аналогично п. 1.4 оснований для отмены решения суда первой инстанции.

2.5
Суд апелляционной инстанции, ссылаясь в обоснование своих выводов на Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», тем самым применил закон, не подлежащий применению.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 152-ФЗ «О персональных данных», действие этого закона не распространяется на отношения, возникающие при организации хранения, комплектования, учета и использования содержащих персональные данные документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Федерации.

2.6
Аналогично п. 1.5 оснований для отмены решения суда первой инстанции. 

3. СПОСОБ ВОССТАНОВЛЕНИЯ НАРУШЕННЫХ ПРАВ И ЗАЩИТЫ ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ
Учитывая установленные обстоятельства административного дела, в качестве способа восстановления моих нарушенных прав и защиты законных интересов в данный момент невозможно избрать предоставление мне копий архивных документов из личного дела Алексеева В. В., не содержащих гостайну и созданных ранее 12.11.1945, чего я — по вине Управления не зная о нерассекреченности архивного дела — требовал в своем административном исковом заявлении.
Способом восстановления моих нарушенных прав и защиты законных интересов, вытекающим из отмены обжалуемых судебных актов, может быть обязание Управления повторно рассмотреть мое обращение от 12.11.2020, с тем чтобы Управление устранило допущенные нарушения (в соответствии с установленным судом первой инстанции обстоятельством нерассекреченности архивного личного дела Алексеева В. В.).

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328, 329 КАС РФ,
ПРОШУ:
1) Отменить решение Центрального районного суда г. Тулы от 10.02.2021 в части, касающейся отказа признать незаконным требование УФСБ России по Омской области о предоставлении дополнительных документов (в частности, документов, подтверждающих родство с Алексеевым В. В.), отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 11.05.2021;
2) Принять новый судебный акт, обязывающий УФСБ России по Омской области повторно рассмотреть мое обращение от 12.11.2020.

Приложение:
1. Документ, подтверждающий уплату государственной пошлины;
2. Документ, подтверждающий отправку копии кассационной жалобы по электронному адресу административного ответчика;
3. Копия решения Центрального районного суда г. Тулы от 10.02.2021;
4. Копия апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 11.05.2021.


23.08.2021 Дондуковский М. В.