Новые правила для архивов МВД - муравейник закрывается?

Подготовил проект первого обращения в Генпрокуратуру по обжалованию тройственного приказа. Цель даже не столько отменить некоторые пункты, сколько получить по ним разъяснения в нужном нам ключе. Замечания и предложения приветствуются.
Второе обращение будет уже прицельно по Админ.регламенту МВД.

[q]

В Генеральную прокуратуру РФ

Заявление

Мною, в качестве независимого эксперта (распоряжение Минюста России от _______ № ______), проведена антикоррупционная экспертиза «Положения о порядке доступа к материалам, хранящимся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, прекращенных уголовных и административных дел в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также фильтрационно-проверочных дел», утвержденного приказом Минкультуры РФ № 375, МВД РФ № 584, ФСБ РФ № 352 от 25.07.2006 (далее – Положение, Приказ).
По результатам антикоррупционной экспертизы выявлены следующие коррупциогенные факторы, установленные Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Методика):
1. В пункте 6 Положения имеется нормативная коллизия (подп.«и» п. 3 Методики), поскольку устанавливает специальные требования ко всем пользователям, обращающимся в архивы, не предусмотренные ст.11 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" (далее – Закон о реабилитации), ст.25 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее – Закон об архивном деле) и разделом III Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утв. приказом Росархива от 01.09.2017 № 143. Это также является выходом федеральных органов исполнительной власти, принявших Приказ, за пределы компетенции (подп.«д» п. 3 Методики).
2. В подпункте 3) пункта 6 Положения имеется неполнота административных процедур (подп.«ж» п. 3 Методики), поскольку не установлен порядок доступа других лиц к материалам дел после истечения 75 лет с момента создания документов. В соответствии со ст. 11 Закона о реабилитации ознакомление других лиц с указанными материалами производится в порядке, установленном для ознакомления с материалами государственных архивов. Согласно ч.3 ст.25 Закона об архивном деле ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75 лет со дня создания указанных документов.
3. Во втором абзаце пункта 7 Положения имеется нормативная коллизия (подп.«и» п. 3 Методики), поскольку установлен запрет допуска к документам дела, касающимся иных лиц, в отношении которых велось производство по делу, что противоречит ст. 11 Закона о реабилитации и ч. 3 ст. 25 Закона об архивном деле (подробнее см. п.2 настоящего заявления).
Это также ведет к выборочному изменению объема прав граждан (подп.«в» п. 3 Методики) по доступу к тем или иным несекретным архивным материалам дел по сравнению с правами, установленными ст. 24 Закона об архивном деле («свободно искать и получать для изучения архивные документы», в том числе путем «предоставления подлинников и (или) копий необходимых ему документов»).
4. В третьем абзаце пункта 7 Положения имеется юридико-лингвистическая неопределенность (подп.«в» п. 4 Методики), поскольку термин «личные документы» является категорией оценочного характера. Не указано, на основании каких норм права осуществляется определение, относится ли документ (например, паспорт, удостоверение, свидетельство о рождении, военный билет и т.д.) к личному или не личному.
5. В пункте 9 Положения имеется широта дискреционных полномочий (подп.«а» п. 3 Методики), поскольку отсутствует срок, после истечения которого предоставляются указанные документы.
6. В пункте 11 Положения имеются нормативная коллизия (подп.«и» п. 3 Методики) и неполнота административных процедур (подп.«ж» п. 3 Методики), поскольку предоставление реабилитированным лицам (их родственникам или наследникам) информации о том, кто и в каких целях имел доступ к материалам уголовных и административных дел, без получения на то письменного согласия от лиц, имевших такой доступ, противоречит Федеральному закону «О персональных данных».
Более того, в соответствии с п.3 ст.8 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ и п.2.2 (с учетом сноски «*») Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утв. приказом Росархива от 01.09.2017 № 143, пользователь (лицо, имевшее доступ) вправе не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации (указывать цель работы в архиве).
Таким образом, ведомственный Приказ устанавливает круг лиц, которые могут получить определенную информацию, т.е. имеется выборочное изменение объема прав граждан (подп.«в» п. 3 Методики), что также является выходом федеральных органов исполнительной власти, принявших Приказ, за пределы компетенции (подп.«д» п. 3 Методики).
7. В пункте 12 Положения имеется неполнота административных процедур (подп.«ж» п. 3 Методики), поскольку не указано, кто определяет порядок доступа пользователей к указанному научно-справочному аппарату государственных архивов субъектов РФ и муниципальных архивов, которые не являются подведомственными государственным органам, принявшим Приказ.
8. В пункте 14 Положения имеется юридико-лингвистическая неопределенность (подп.«в» п. 4 Методики), поскольку термин «документы, содержащие не предназначенную для ознакомления информацию» является категорией оценочного характера.
Более того, в данном пункте имеется неполнота административных процедур (подп.«ж» п. 3 Методики), поскольку не указано, действует ли данное ограничение после истечения 75 лет с момента создания документов. Согласно ч.3 ст.25 Закона об архивном деле ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75 лет со дня создания указанных документов.
9. Во втором абзаце пункта 5 Положения имеется нормативная коллизия (подп.«и» п. 3 Методики).
Так, в первом абзаце данного пункта указано, что «Положение не регулирует вопросы доступа к материалам уголовных и административных дел в отношении лиц, которым отказано в реабилитации». Однако, второй абзац этого же пункта Положения устанавливает норму, касающуюся дел не реабилитированных лиц. То есть в пункте 5 Положения имеется внутреннее противоречие между вторым и первым абзацами, что является нормативной коллизией.
Как указано в пункте 1 Положения, оно разработано в соответствии с федеральными законами, в том числе Законом о реабилитации и Законом об архивном деле. Таким образом, Положение является подзаконным актом, юридическая сила которого ниже вышеуказанных федеральных законов, регулирующий доступ к архивным документам. Согласно пункту 2 Положения его действие распространяется на материалы, хранящиеся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, в составе прекращенных уголовных и административных дел. Иными словами, речь идет исключительно об «архивных документах» - документах, уже хранящихся в «архивах» (государственных архивах или архивах государственных органов), а значит, в любом случае, это документы, которые уже «закончены делопроизводством» (п.2 ст.21.1 и п.17 ст.3 Закона об архивном деле). То есть это документы, доступ к которым в первую очередь регулируется Законом об архивном деле, а ограничения доступа, соответственно, определяются только по основаниям, указанным в ст.25 Закона об архивном деле.
Несмотря на это, второй абзац пункта 5 Положения предусматривает доступ к материалам дел не реабилитированных лиц только в форме выдачи справок (не предусмотрена возможность доступа и копирования таких дел), игнорируя ст. 24 Закона об архивном деле («свободно искать и получать для изучения архивные документы», в том числе путем «предоставления подлинников и (или) копий необходимых ему документов»). При этом ст.25 Закона об архивном деле, имеющего большую юридическую силу по сравнению с Положением, не содержит подобного ограничения формы доступа, что является нормативной коллизией (подп.«и» п. 3 Методики) и выходом федеральных органов исполнительной власти, принявших Приказ, за пределы компетенции (подп.«д» п. 3 Методики).
10. В пункте 16 Положения имеется юридико-лингвистическая неопределенность (подп.«в» п. 4 Методики), поскольку термин «основные биографические данные» является категорией оценочного характера. Не указано, на основании каких норм права осуществляется определение, относятся ли биографические сведения к основным или не основным.

В связи с изложенным прошу внести Министру культуры РФ Мединскому В.Р., Министру внутренних дел РФ Колокольцеву В.А. и Директору ФСБ России Бортникову А.В. требование об изменении приказа Минкультуры РФ № 375, МВД РФ № 584, ФСБ РФ № 352 от 25.07.2006 с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов.

[/q]

Максим Викторович, спасибо! По грамматике учту. Насчет Приказа/Положения - это обычная практика, поскольку данные термины используются в несколько разном контексте.

Самое главное здесь получить четкий ответ от Генпрокуратуры о:
- доступе к делам реабилитированных после 75 лет;
- доступе к делам неребилитированных.
Плюс такого обращения в том, что его не перешлют на исполнение в ведомства (хотя их позицию, безусловно, запросят).

Максим Викторович написал:

[q]

его получится решить на административном уровне без переписывания федерального законодательства

[/q]

Я все же прихожу к выводу, что действующего архивного законодательства на данный счет достаточно (право получать любые архивные документы, за исключением подпадающих под ст.25 ФЗ об архивном деле) и все препоны как раз и ставятся на административном уровне (в том числе со ссылкой на абз. 2 п.5 Положения).
Есть шанс, что Генпрокуратура ответит, что выдача по таким делам справок не означает запрет иных способов доступа к таким делам.

ПС. Обращение отправил. Ждем 1-2 мес (в случае продления обращения, что, скорее всего, будет).
ППС. Еще интересно, что будет делать Минкульт, если ему придется по требованию Прокуратуры вносить изменения в это Положение. Прав регулировать архивную сферу у него нет, Росархив также не наделен правом разработки такого документа. Вообще, у меня впечатление, что этот тройственный приказ - документ "заброшенный"...

Итак, пришел ответ, подписанный начальником УМВД. Напомню, это ответ на мою жалобу в прокуратуру, которую прокуратура передала на рассмотрение в УМВД. Ответ дословно повторяет тот ответ, который я получал по тому же поводу от ГИАЦ МВД и который выложен здесь.

Наблюдаем единообразие, что уже хорошо.

Ответ по-прежнему неудовлетворителен как минимум по двум причинам:

1) в нем архивные дела увязываются с "персональными данными" и "частной жизнью", хотя, например, Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" явно указывает (ч. 2 ст. 1), что его действие не распространяется на документы архивного фонда;
2) в нем усечено изложение содержания статей и пунктов НПА, регламентирующих доступ различных категорий граждан к соответствующим архивным материалам (полностью выкинули те моменты, которые не имеют ограничительного смысла).

Для грамотного парирования хорошо бы понять, относимо ли понятие "частная жизнь" (из 23 статьи Конституции РФ), на которое напирает ответ, ко всему тому, о чем мы говорим, - причем именно в юридическом, а не обывательском смысле? Можно ли отказать в предоставлении архивных материалов с истекшим 75-летним сроком, ссылаясь на защиту частной жизни?

И последнее. Откуда следует вот это: "в случае если запрашиваемые архивные документы, содержат сведения о третьих лицах, то есть носят информацию о личной тайне граждан (субъектов информации), при этом отсутствуют какие-либо доказательства, свидетельствующие о согласии граждан на распространение и предоставление информации об их персональных данных третьим лицам, в доступе к ним будет отказано"? На основании чего? А самое главное - откуда в архивных материалах "персональные данные" (в юридически значимом смысле)?

Не пора ли искать юриста для консультации?

Максим Андреевич, разумеется, ситуация ясна. Просто надо сообразить, как наилучшим образом представить аргументы, отталкиваясь именно от этого - путаного, самопротиворечивого, лукавого - ответа. Вот поди пойми, зачем они притянули КС, когда никто не оспаривает конституционность Закона об архивном деле? Кто им составляет эти шаблонные ответы? Какие юристы?

U.D. Прочитал ответ по документам ЦАМО. Выходит, и МВД, и военные ссылаются на одно и то же постановление КС (а то в ответе МВД оно не атрибутировано)? Надо будет почитать))