Чины и пенсии за службу гражданскую. Часть 1
Существуют разные версии расширения территории России, объясняющие освоение, присоединение и, в ряде случаев, завоевание соседних земель. Начиная с 1263 года, территория Великого княжества Московского, а затем царства многократно расширилась, достигнув к 1914 году своего максимального размера в границах Российской империи. Американский политолог Дж. Фридман считает такую экспансию вынужденной мерой и защитной реакцией России от внешних угроз. Другой причиной является сдерживание развития российской государственности сухопутной ограниченностью обширной территории и отсутствием выхода к незамерзающим морям.
В результате уже к середине XVIII века Россия по масштабам и влиянию стала второй империей мира (после Британской). Обширность территории приводила к усложнению задач государственного управления и формированию бюрократического аппарата. Это была непростая задача. На определенных исторических этапах возникали сомнения относительно целесообразности дальнейшего расширения пределов Российской империи. Об этом, например, писал в 1825 году императору Александру I известный государственный деятель адмирал граф Н. С. Мордвинов. Во многом такие опасения были связаны со сложностью формирования контура государственного управления, централизации и формализации управленческих механизмов и процедур в империи. К тому же содержание быстро растущей бюрократической надстройки ложилось тяжелым бременем на государственную казну.
Истоки зарождения чиновничества
Формирование бюрократического аппарата и выделение государевой службы в отдельное направление профессиональной деятельности осуществлялось одновременно с созданием централизованного российского государства, а затем и Российской империи. Важным этапом был отказ в 1682 году от управления делами Русского царства в форме местничества. Это событие стало началом формирования системы госслужбы в России. Первые шаги в этом направлении относят к царствованию Федора Алексеевича (1676-1682). Тогда был разработан проект «Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей», однако он так и не стал действующим документом.
На Руси, а затем и в Российской империи к делам государственного управления всегда привлекалось высшее сословие. Важную роль играли военные чины, включая отставных, назначавшиеся на различные государственные должности. Воинская служба была поставлена на первое место с указанием на то, что «чины воинские выше протчих». Еще будучи царем, Петр I 16 января 1721 года ввел для всех офицеров право на обретение дворянства.
Долгие годы дворянство оставалось сословным и служилым ядром российской государственности. Его основным предназначением считалась служба царю и на благо Отечества. Однако со временем ситуация изменилась. Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии (в современном значении этого понятия) в России было связано с реформами Петра I. Формирование коллегий вместо приказов и создание Правительствующего сената обозначили новую систему централизованного управления. В основу был положен принцип бюрократической коллегиальности в принятии управленческих решений. Важное значение имело издание в феврале 1720 года «Генерального регламента». Он определил структуру коллегий, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведение чиновников, убранство «камор» - присутственных мест, организацию работы с документами: правила их регистрации, контроль за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения, хранения. Так завершился длительный переход от отдельных поручений монарха боярам и приближенным к единой системе госуправления, которое теперь включало центральные и местные госучреждения со штатным составом чиновников. Должностные лица перешли от службы государю к государственной службе. Император Петр I принял личное участие и 4 раза вносил правки в подготовленный Остерманом А.И. проект «Табели о рангах», который определил контуры государственной службы почти на два века вперед.
Кстати, в этом контексте «ранг» рассматривался как чин или звание, право на которое давала соответствующая государственная должность. Первоначально государственная служба в качестве военного или гражданского чина в пределах Российской империи предусматривала обязательность для подданных дворянского состояния.
Однако император Петр III в 1762 году издал «Манифест о вольности дворянства», по которому служилое сословие освобождалось от обязательности служения государю и Отечеству, сохраняя при этом все прежние привилегии. Позже Екатерина II не только закрепила, но и расширила права привилегированного сословия. В 1785 году была обнародована ее жалованная грамота дворянству – «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства». В этих условиях высшее сословие становилось все менее надежной опорой государства.
Бюрократия и становление системы документооборота
Под бюрократией обычно понимается система государственного управления, осуществляемая с помощью специально созданного аппарата госслужащих, стоящего над обществом. В той или иной мере бюрократический аппарат существует в каждой стране. Однако сам по себе аппарат госуправления не функционален без наличия особым образом сформированного документооборота. Не случайно в понятии «бюрократия» первая составляющая происходит от французского слова bureau, что в переводе на русский язык означает «бюро, канцелярия».
Краткий экскурс в историю возникновения российской бюрократии необходим для понимания причин стремительного роста численности гражданских чинов и канцелярских служителей в системе государственного управления в последующие годы. Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях в первой четверти XVIII века, получила название коллежской. Главное отличие коллежского делопроизводства от приказного заключалось в том, что его организация регламентировалась законодательством. Основным документом являлся «Генеральный регламент».
Существенное влияние на организацию делопроизводства оказал коллегиальный принцип принятия решений. Организация делопроизводства коллегий возлагалась на специальную структуру - канцелярию. Главным в канцелярии был секретарь. Он руководил действиями чиновников и прочих служащих, входивших в ее штат (канцеляристов, регистраторов, копиистов, переводчиков, вахмистра (сторожа коллегии) и других должностных лиц. Генеральный регламент ввел понятие «архив». С тех пор пошло и до наших дней, в основном, сохраняется порядок, согласно которому все оконченные дела на протяжении 3-х лет хранятся на местах, а затем сдаются в архив.
В 1775 году законодательно определен порядок «для сообщения властей и мест». Иными словами, определен документооборот в вертикали и горизонтали госорганов, а также иных ветвей власти. Вышестоящие власти направляли подчиненным «указы», а от нижестоящих ветвей местной власти получали «рапорты» и «доношения». Равные в горизонтали госорганы и учреждения обменивались «предложениями» и «сообщениями». Тогда же появился новый вид документа – «протокол».
Для частных лиц все обращения к представителям власти и в учреждения допускались лишь в виде «челобитных», которые с конца XVIII века стали называться «прошением».
С начала XIX века пришло время министерского периода дело¬производства. Сначала в рамках первых 8-ми министерств, а в 1811 году в рамках новой (министерской) системы государственного управления. Принятый тогда документ под названием «Общее учреждение министерств» четко определил всю процедуру работы с документами и порядок документооборота. Было предусмотрено проведение ежемесячной «ревизии дел». Иными словами, был введен контроль за исполнением документов.
Ежегодно каждое министерство представляло 3 отчета - отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях по совершенствованию деятельности. Каждый отчет имел особый порядок составления и представления в пределах установленной компетенции должностных лиц и соответствующих госорганов. При этом существовал установленный порядок документооборота между высшими органами власти и министерствами. Так, царь направлял министрам «указы» и «повеления», в ответ на которые министры представляли «доклады», «представления» и «записки». Помимо этого, министры получали от Госсовета «высочайше утвержденные мнения», в ответ на которые из министерств направлялись «представления». Также был регламентирован порядок обмена документами между министерствами и Сенатом, Кабинетом министров, Государственным казначейством и т.д. Был расписан весь документооборот внутри министерства, между министерствами и другими учреждениями. С появлением телеграфа и телефона были утверждены новые виды документов – телеграммы и телефонограммы.
Опора российского самодержавия
По петровской Табели о рангах управление государством опиралось не только на потомственных, но и на новых, служилых дворян. Первоначально все так и было. Например, проведенная в середине 1750-х годов перепись гражданских чинов подтвердила преобладание дворян на высшем и среднем уровнях государственной службы в центральных учреждениях и на местном уровне. В то же время среди чиновников IX-XIV классов и в центре, и на периферии их было значительно меньше – примерно одна треть от общего числа чинов этих классов. При этом численность государственных служащих гражданских ведомств доходила до 15-16 тыс. чиновников. Однако потребность в грамотных и лояльных к власти гражданских чиновниках и служащих ощущалась практически постоянно в органах государственного управления на местах в центральных губерниях и особенно на окраинах империи.
К началу XIX века выяснилось, что почти половина российского дворянства (по данным МВД империи - около 48 процентов) никогда не состояло на государственной военной или гражданской службе. Бунт дворян-декабристов в 1825 году вынудил императора Николая I к шагам по масштабному формированию чиновничества в качестве альтернативной опоры трона. К тому же все попытки императора решить назревший крестьянский вопрос постоянно натыкались на сопротивление дворян – владельцев поместий и крепостных.
В результате монаршей поддержки престиж гражданской службы значительно возрос. О масштабах перемен свидетельствуют такие факты. В первой половине XIX века численность чиновников увеличилась в несколько раз и составила свыше 82 тыс. человек. За тот же период численность населения империи выросла примерно в 2 раза (69 млн. чел. в 1851 году). В среднем на 1 чиновника приходилось около 900 подданных российской короны.
В зависимости от класса в Табели о рангах гражданские чины были условно распределены на 3 категории. К высшей категории отнесли чиновников I-V класса, к средней - чиновников VI-VIII класса, а к низшей – IX-XIV класса. Отдельную группу составили канцелярские служители (канцелярист, подканцелярист и копиист).
После введения в 1874 г. всесословной воинской повинности на госслужбу можно было поступить лишь после обязательной службы мужчины в армии. Вместе с усложнением системы государственного управления продолжала расти численность чиновничества. Согласно статистике, в 1903 году общее число служащих в государственных учреждениях превысило 500 тыс. человек (вместе с канцелярскими и низшими служителями). Так формировалась российская бюрократия в масштабах Российской империи. Самой многочисленной и низкооплачиваемой была группа чиновников с IX по XIV класс. В высших и центральных органах власти они занимали низшие исполнительские должности. Однако в структуре уездной власти они составляли основу органов государственного управления и занимали ключевые позиции (уездные судья, казначеи, землемеры, заседатели, секретари и т.д.).
Служить было дозволено не каждому
Согласно «Уставу о службе по определению от Правительства» (1896 г.), при поступлении на государственную службу принималось во внимание: 1) состояние лица или его происхождение; 2) возраст; 3) познания. При необходимости, уровень познаний кандидата проверялся. Если по должности требовались специальные знания, то претенденты подвергались особому испытанию (независимо от аттестатов учебных заведений) и проверке способностей к службе на конкретной должности сроком до 4-х месяцев. Этим же документом определялось, что российское юношество в возрасте от 10 до 18 лет должно проходить обучение и воспитание в российских учебных заведениях. Допускалось получение домашнего образования «со сдачей испытаний в гимназии» - так тогда называли экзамены. Но все варианты получения образования и воспитания юношами всегда должны были осуществляться только в России. В противном случае юноши, несмотря на их происхождение и сословные привилегии, лишались права поступления на гражданскую службу в Российской империи.
По состоянию или по происхождению на государственную гражданскую службу имели право представители 10 перечисленных в Уставе групп российских подданных. Вполне понятно, что в числе первых названы дворяне, а также сыновья офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство по чинам своим. Путь в российское чиновничество открывался для сыновей священнослужителей православной и некоторых других церквей, купцов 1-й гильдии и коммерции советников, ученых и художников, уездных, приходских и домашних учителей. Не были забыты и представители национальных окраин. Принимались на госслужбу, например, сыновья «финляндских чиновников не из дворян», а также лица осетинского происхождения, принадлежавшие к привилегированным национальным сословиям. Право поступления на гражданскую службу было предоставлено сыновьям канцелярских служителей и некоторых других групп подданных российской короны.
Вместе с тем, запрещалось принимать на гражданскую службу представителей 5 групп населения империи: 1) иностранцев; 2) купцов и их детей; 3) личных почетных граждан и их детей, кроме тех чиновников, которые получили такой статус по чинам своим; 4) лиц бывших податных состояний; 5) сыновей не служивших обер-офицерских детей, имевших по службе своих дедов звание потомственного почетного гражданина. Иными словами, здесь речь шла уже о внуках тех лиц.
Отдельной статьей Устава запрещался прием «в гражданскую службу евреев». Однако для тех из них, кто имел ученые степени, эти запреты снимались, и они могли занимать гражданские должности по всем ведомствам «без ограничения места пребывания их чертою для постоянной оседлости евреев определенную». Запреты на прием на службу иностранцев также не распространялись на должности по ученой и учебной части.
Начало «действительной службы» считалось лишь по достижении 16-летнего возраста. При этом было определено, что поступавшие на гражданскую службу лишь по одному праву своего происхождения принимались только на должность канцелярского служителя. Впрочем, для будущего чиновника главным было попасть на госслужбу. Дальнейшее чинопроизводство, конечно, зависело в какой-то степени от его талантов и дарований, но в большей мере на карьерный рост влияла выслуга лет и благоволение начальства. При благоприятном стечении обстоятельств и при выслуге в чинах, равной 24 годам, начавший службу с 16 лет к своему 40-летию чиновник мог достичь чина статского советника.
Дальнейшее чинопроизводство зависело только от монаршего благоволения и не имело сроков выслуги в чинах. При этом в период с 1845 по 1856 годы чин статского советника давал право на потомственное дворянство для гражданских лиц. Позже для этого требовалось дослужиться до очередного чина IV класса.
Путь чиновника в элиту
Мечтой каждого чиновника было получение чина IV класса – действительного статского советника, соответствовавшего чину армейского генерал-майора. Начиная с 1856 года, именно с этого чина приобреталось право на потомственное дворянство. Это был «счастливый билет» в сословие избранных, в элиту общества. К нему прилагался титул «Ваше превосходительство», а также различные льготы и преимущества. Гражданские чины первых четырех классов в XIX – начале XX веков составляли примерно 1 процент от общей численности государственных служащих. Например, в 1903 году во всей империи было около 3700 чинов этих классов.
Однако попасть на вершину бюрократической пирамиды было непросто. Начиная с Екатерины II, основной путь определялся выслугой лет на службе. Заслуги учитывались тоже, но обычно лишь во время войн, стихийных бедствий либо по милости монаршей. Такой порядок гражданского чинопроизводства с теми или иными поправками сохранялся долгие годы. Например, в правление императора Николая I девять из десяти чиновников получали очередные чины и новые должности только по выслуге лет. Пушкин по этому поводу писал: «Чины сделались страстью русского народа...». Получить первый классный чин можно было лишь по выслуге установленного числа лет канцелярским служителем. Срок выслуги зависел от сословия госслужащего. Потомственный дворянин с гимназическим образованием трудился канцелярским служителем всего 1 год, личный дворянин - 4 года, а сыновья низших служащих - 12 лет. Так что путь в чиновники у каждого из них был свой и продвигались они по службе с разными темпами.
Канцелярист – первый шаг к классному чину
На Руси, а затем и в империи в период с конца XV и до начала XVIII века все канцелярские функции выполнял помощник дьяка – подьячий, а позже - канцелярист. К канцелярским служителям относились госслужащие, не имевшие при поступлении на гражданскую службу права на классный чин. С учреждением Петром I в 1718 году коллегий наметился рост низших служителей. За 5 лет их число на государевой службе выросло более чем в 2 раза - с 924 до 1962 канцеляристов. При этом их доля среди гражданских служащих выросла с 79 до 93,4% от общей численности. В 1755 году их было уже 3328 человек (81,7%), а спустя столетие на гражданской службе состояло 32073 низших служителей (канцеляристов, подканцеляристов и копиистов).
Во времена правления Екатерины II были введены правительственные меры по закреплению сословного принципа в чинопроизводстве. Этот принцип, например, был закреплен в высочайше утвержденном докладе Сената от 5 сентября 1765 года «О порядке производства нижних канцелярских служителей в чины и определения на классные места; о приеме малолетних дворян в службу, и о производстве в судейские звания, а военных отставных в статские чины». Этим документом устанавливался порядок определения малолетних дворян на государственную службу в нижние чины, а также производства их в чины наряду со штатными чиновниками. С тех пор даже малолетний дворянин имел преимущество в получении чина перед представителями других сословий. При этом был установлен 12-летний срок выслуги для получения очередного классного чина коллежскими секретарями «из приказных чинов, а не из дворян». Вместе с тем, начиная с 1774 года, указом императрицы Екатерины II всем канцеляристам предписывалось обучать своих сыновей грамоте. С малых лет из них уже готовили замену отцам на канцелярско-чиновничьем поприще. Гражданская служба постепенно приобретала признаки наследственности.
Большинство будущих чиновников службу начинали с низшей должности копииста. Исключение существовало для дворян, которые могли миновать начальные канцелярские должности. Классный чин они получали чаще всего в должности канцеляриста. Достичь чина коллежского регистратора можно было в разные сроки в зависимости от сословной принадлежности, образования, способностей, отношения начальства, возраста и места службы. Можно было пройти этот путь за 10-15 лет, но при определенных условиях этот срок мог сокращаться или увеличиваться на 4-5 лет. В начале XIX века в империи были чиновники, не достигшие совершеннолетия. Это обстоятельство вынудило правительство в 1828 году ввести возрастные ограничения. С той поры разрешалось принимать на госслужбу лиц не моложе 14 лет, а началом их действительной службы считалось достижение 16-летнего возраста.
В карьерной лестнице канцелярских служителей чины и должности образовывали довольно сложное переплетение. Так, в разные годы, помимо известных в литературе основных ступеней - копииста, подканцеляриста и канцеляриста, эта лестница включала еще две должности - губернского регистратора и губернского протоколиста.
Помимо возрастного ценза вводились и образовательные ограничения. Серьезным препятствием для многих чиновников на пути к высоким чинам стал подготовленный М.М. Сперанским указ, получивший монаршее одобрение 6 августа 1809 года. Документ предписывал, что для получения чинов, дававших право на дворянство, необходимо было представить диплом об окончании университета или сдать установленные для чинопроизводства специальные экзамены. Надо отметить, что в период действия этого указа (вплоть до 1834 года) служебный рост многих чиновников завершался получением чина IX класса (титулярный советник, равный армейскому чину штабс-капитана). К тому же император Николай I своим указом с 1827 года запретил прием на госслужбу лиц из податных сословий. Исключение из этого правила было сделано лишь для выпускников учебных заведений, предусматривавших получение классного чина вместе с дипломом. Такими правами были наделены императорские университеты, духовные академии и семинарии, училища высших наук и лицеи. Тем самым «расчищался» путь дворянам к высшим гражданским чинам. Однако на практике все обстояло по-другому. Так, в 1836-1843 годах две трети чиновников (около 65%), получивших чин коллежского асессора, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства. При этом особенностью российской гражданской службы стала практика замещения вакансий внутри министерства или иного госучреждения путем продвижения «своих» чиновников и других служащих, избегая назначений «со стороны».
Условия труда чиновников и канцеляристов
Режим работы министерских служащих был достаточно свободным. Например, с конца 1840-х годов чиновники департаментов приходили на службу, как правило, в 11-м часу поутру и занимались делами примерно до 4-х часов дня. В дни докладов (обычно раз в неделю) уходили со службы немного позднее. Внутренний распорядок и условия труда гражданских чинов и нижних служителей во все большей степени стал зависеть «от усмотрения начальства». По определению Н. А. Любимова «государственная идея приняла исключительную форму начальства: в начальстве совмещались закон, правда, милость и кара». Среднее звено госуправления составляли, в основном, должностные лица, именуемые столоначальниками. В этой связи Л.Ф. Писарькова приводит приписываемое императору Николаю I высказывание о том, что «Россией управляют столоначальники». Царю-реформатору было виднее, как оценить созданную им самим и его предшественниками систему бюрократического управления империей…
Поскольку документооборот постоянно увеличивался, то различных служебных бумаг писалось множество. Деятельность органов госуправления во многом сводилась к канцелярской работе. По мнению члена Госсовета адмирала графа Н. С. Мордвинова, «многочисленные чиновники и служители в канцеляриях министров занимаются наиболее бесполезным письмом». В этих условиях вершиной бюрократического мастерства считалось умение чиновника на поступившую бумагу «сверху» подготовить по всем правилам составленную ответную бумагу. Поэтому в госучреждениях на местах особенно ценилось умение чиновника писать, точнее «отписываться». Однако это была задача весьма непростая. Например, каждый входящий документ, с момента его получения дежурным канцелярским служителем и до отправки рассыльным по назначению, проходил в земском суде 26 инстанций, в департаменте министерства - 34, а в губернском правлении - 54 инстанции. При этом к соблюдению всех бюрократических формальностей предъявлялись достаточно строгие требования. При обнаружении любой ошибки в тексте, неровности строки или бледности чернил документ безжалостно браковался, а у исполнителя случались серьезные разбирательства у начальства по поводу допущенных изъянов.
Для канцелярского служащего, только вступившего, к примеру, в XVIII веке на гражданскую службу, условия труда были нелегким испытанием. В отличие от чиновников, их служба в учреждениях и присутственных местах занимала по 12 часов в сутки и более. Чаще всего она начиналась с 5 часов утра. Затем, полагался перерыв с 14 до 17 часов, который им не всегда удавалось использовать из-за избытка дел и поручений. Завершался рабочий день примерно в 22 часа. В случае необходимости, канцеляристы задерживались и позднее. До строительства специальных зданий присутственных мест, которое началось в конце XVIII - начале XIX веков, губернские и уездные учреждения подчас размещались в малопригодных для работы помещениях.
Мундир гражданского служащего был роскошью для канцеляриста. Поэтому большинство низших служителей носило партикулярную (неофициальную, гражданскую) одежду, а не установленный мундир определенного образца.
К канцелярским служителям могли применяться строгие дисциплинарные меры. Так, за опоздания или неявку на службу, нерадение, леность, пьянство и другие провинности низших служителей в XVIII веке могли отправить под арест на хлеб и воду, наказать розгами или даже отдать в солдаты. Только в 1-й половине XIX века эти наказания были отменены. Да и рабочий день установился в нормальных пределах - с 9 до 17 часов. В дни, когда не было отправки почты и иных срочных дел, чиновники после обеда часто вовсе не выходили на службу, оставляя дела на низших служителей. Поэтому в уездном городе канцелярист был важной персоной. Крестьяне, мещане, да и купцы тоже, при встрече с ним снимали шапку.
Для службы канцеляристом требовался определенный уровень грамотности и общей подготовки. Поэтому прохождение курса уездного или городского училища было обязательным условием для производства канцелярских служителей в 1-й классный чин коллежского регистратора. Низшие служители, не обучавшиеся ранее в училищах и гимназиях, могли в любом возрасте сдать при местных гимназиях специальный экзамен на первый классный чин.
Вместе с тем у низших служителей имелись другие льготы и преимущества. Например, их нельзя было подвергать телесным наказаниям. При установленном сроке беспорочной выслуги лет низшие служители, как и классные чины, могли претендовать на получение пенсий и пособий. Для их сыновей открывался доступ на гражданскую службу. Существовали специальные училища детей канцелярских служителей. Окончившие курс обучения в таких училищах обязаны были прослужить по гражданскому ведомству в губерниях 8 лет. После упразднения в 1861 году этих училищ детей канцелярских служителей стали распределять в другие местные учебные заведения. При этом для них выделялись денежные пособия на приобретение одежды и учебных принадлежностей. Определенные выгоды госслужбы даже на низших гражданских должностях в ту пору считались очевидными.
https://topwar.ru/150240-chiny...ast-1.html 